Lutte contre le blanchiment d’argent : quid du négoce de matières premières ?
Par une étudiante du MAS en Lutte contre la criminalité économique
Introduction
Le 24 mai dernier, le groupe Glencore, géant actif dans le négoce, le courtage et l’extraction de matières premières basé à Zoug, a annoncé avoir conclu des accords avec les autorités des Etats-Unis, de la Grande-Bretagne et du Brésil, plaidant coupable de faits de corruption et de manipulation de marché. Le montant de ces accords s’élève à plus d’un milliard de dollars US concernant les Etats-Unis et le Brésil, alors que les pénalités restent à définir avec les autorités britanniques. Des procédures sont encore en cours en Suisse et aux Pays-Bas.[1]
Souvent critiqué pour ses manquements notamment dans le domaine de la responsabilité sociale et environnementale, le secteur du commerce de matières premières est très exposé aux risques de corruption. Premièrement, parce que les contrats et octrois de licences d’exploitation interviennent souvent dans un domaine impliquant une entreprise étatique, ce qui augmente le risque que des pots-de-vin soient versés ; deuxièmement, parce que les matières premières sont souvent acquises dans des pays en voie de développement plus exposés à la corruption ; enfin, en raison de l’importance des montants et unités de vente échangés, qui facilitent la dissimulation de pots-de-vin.[2] Or, d’après un rapport du groupe interdépartemental de coordination sur la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme (GCBF), la corruption constitue la principale menace de blanchiment d’argent en Suisse.[3] Les activités de négoce de matières premières sont-elles soumises à la loi suisse sur le blanchiment d’argent (LBA)?[4] Petit état des lieux.
Le négoce de matières premières en Suisse
La Suisse est l’une des plus importantes plateformes de négoce de matières premières au monde. On estime qu’un tiers de la demande globale de pétrole est négocié en Suisse, 60% des métaux et entre 35% et 60% des soft commodities.[5] Le secteur contribue de manière significative à l’économie du pays. Les recettes issues du commerce de transit correspondent à 4% du PIB[6] et l’activité représenterait respectivement 22% et 10% des recettes fiscales de Genève et Zoug.[7]
Selon l’Office fédéral de la statistique (OFS), la Suisse comptait en 2018 quelque 900 négociants employant environ 9’800 personnes, dont 44% dans le canton de Genève.[8] Il est à noter que ces chiffres varient en fonction des sources. En effet, dans un rapport publié en 2017, le lobby des matières premières avançait que le secteur employait quelque 35’000 personnes[9], alors qu’une analyse réalisée par l’ONG Public Eye la même année en dénombrait moins de 8’000 pour 500 entreprises. De son côté, le Conseil fédéral faisait état de 500 entreprises dans son rapport de 2018 sur le secteur.[10]
A ces chiffres, s’ajoutent ceux des fonctions de soutien nécessaires à l’activité telles que le financement, l’audit, le consulting, la certification, l’assurance, le courtage maritime ou les services de transport et de logistique, qui occupent quelque 2’000 employés.[11]
Application de la LBA
La LBA s’applique aux intermédiaires financiers et aux négociants. Elle les soumet notamment à des obligations de diligence, des mesures organisationnelles et des obligations en cas de soupçon de blanchiment. D’après l’article 2 al. 3 let. c, sont notamment réputés intermédiaires financiers « les personnes qui, à titre professionnel, acceptent, gardent en dépôt ou aident à placer ou à transférer des valeurs patrimoniales appartenant à des tiers, en particulier les personnes qui font le commerce, pour leur propre compte ou pour celui de tiers, de billets de banque ou de monnaies, d’instruments du marché monétaire, de devises, de métaux précieux, de matières premières ou de valeurs mobilières (papiers-valeurs et droits-valeurs) et de leurs dérivés ». Jusqu’ici, le négoce de matières premières semble parfaitement soumis à la loi, au même titre que les banques et gestionnaires de fortune, par exemple. Mais lorsque l’on se penche sur les règles d’application, on constate que cet article est quelque peu vidé de sa substance. En effet, l’Ordonnance sur la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme (OBA)[12] définit, dans son article 5 al. 1 let. c-e, uniquement comme activité de négoce, le négoce boursier de matières premières pour le compte de tiers et le négoce hors bourse de matières premières à degré de standardisation élevé pour le compte de tiers. Le négoce de matières premières pour compte propre n’est donc pas soumis à la LBA, hormis celui de métaux précieux bancaires.
S’agit-il d’un nombre négligeable de négociants ? La réponse est non, puisque d’après un rapport du Conseil fédéral publié en 2020[13], seule une vingtaine de négociants pour compte de tiers sont assujettis à un organisme d’autorégulation (OAR) et donc soumis à la LBA. La grande majorité des acteurs dénombrés plus haut fait donc du négoce pour compte propre, échappant à cette loi.
Le poids sur les banques
Reste alors une possibilité pour que ces sociétés hors du champ d’application de la LBA y soient soumises de manière indirecte : le financement. En effet, lorsqu’il est recouru à un financement bancaire, c’est à la banque qu’incombent les vérifications nécessaires concernant la transaction financée. Ceci est prévu dans une optique de gestion des risques, mais également à cause des obligations découlant de la LBA .
Il apparaît toutefois, en analysant les communications de soupçons en matière de blanchiment d’argent reçues par le MROS[14] pour des cas d’avoirs potentiellement criminels dans le négoce de matières premières, que seul un nombre limité de cas sont identifiés sur la base des transactions. La majorité de ces communications étant faites sur la base de sources externes, comme les enquêtes de presse.[15] La détection des cas suspects par les banques semble difficile. Ceci s’explique par la complexité des schémas financiers propres au secteur : de multiples transactions entre de nombreux acteurs, plusieurs juridictions impliquées, l’utilisation de structures peu transparentes et le recours aux services de plusieurs établissements bancaires, parfois à l’étranger, ce qui rend quasi impossible pour la banque d’avoir une bonne vue d’ensemble des activités de ses clients.[16] Cette difficulté de détection est également rencontrée par les banques qui ne sont pas impliquées directement dans le financement des transactions de négoce, mais fournissent des services de trafic des paiements, par exemple.
Conclusion
L’on constate qu’en Suisse, le négoce de matières premières pour compte propre, soit la majorité de l’activité, n’est pas soumis à la LBA. Si une transaction est financée par une banque, alors elle l’est de manière indirecte, mais l’exercice s’avère complexe. Si elle est financée par une banque étrangère ou par des fonds propres, alors elle ne l’est pas du tout. En la matière, le secteur ne reste donc soumis qu’à des directives et bonnes pratiques juridiquement non contraignantes adoptées sur une base volontaire. Cela dit, le blanchiment d’argent reste poursuivi d’office en vertu de l’article 305bis du Code pénal (CP), encore faut-il que les autorités en soient informées.[17]
Ce constat est plutôt étonnant à la lumière des sommes impliquées dans ce secteur et de la charge règlementaire de plus en plus pesante sur le secteur financier. Le sujet fait d’ailleurs régulièrement l’objet de motions, postulats et interpellations au Parlement. Parmi les plus récents, une motion du groupe des Vert-e-s pour une autorité de surveillance du négoce de matières premières indépendante[18] déposée en février de cette année et une autre déposée au mois de mars par le groupe socialiste, qui charge le Conseil fédéral d’édicter une loi propre au secteur, garantissant des standards analogues à ceux appliqués aux banques.[19]
Dans un rapport rendu en 2020, faisant suite à un postulat intitulé « La supervision bancaire est-elle suffisante pour juguler les risques de blanchiment dans le secteur des matières premières ? », le Conseil fédéral admet quelques possibilités d’amélioration du cadre existant, notamment via une harmonisation des lignes directrices (toujours juridiquement non contraignantes) et une clarification de l’étendue de l’obligation de communiquer des soupçons.[20] Il s’oppose toutefois systématiquement à l’introduction de nouvelles législations, estimant le cadre légal suffisant, se reposant sur les obligations existantes des banques et intermédiaires financiers qui interviennent dans le financement, et brandissant l’article 305bis du CP comme une mesure dissuasive.
La Suisse se veut une place financière compétitive et irréprochable et il semblerait que le premier qualificatif prime lorsqu’il s’agit du négoce de matières premières.
[1] Glencore Reaches Coordinated Resolutions with US, UK and Brazilian Authorities, 24 mai 2022. Glencore [en ligne]. Disponible à l’adresse : https://www.glencore.com/media-and-insights/news/glencore-reaches-coordinated-resolutions-with-us-uk-and-brazilian-authorities
[2] Supervision des activités de négoce de matières premières sous l’angle du blanchiment – Rapport du Conseil fédéral donnant suite au postulat 17.4204 Seydoux-Christe du 14.12.2017. 26 février 2020.
[3] GCBF, Rapport sur l’évaluation nationale des risques de blanchiment d’argent et de financement du terrorisme en Suisse. Octobre 2021.
[4] Loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. (LBA, RS 955.0) Etat du 1er janvier 2022.
[5] STSA, Key figures. [en ligne]. Disponible à l’adresse : https://www.stsa.swiss/know/key-figures
[6] Conseil fédéral, Le secteur suisse des matières premières : état des lieux et perspectives. 30 novembre 2018.
[7] Ibid n°3
[8] Office fédéral de la statistique, 2021. Près de 10 000 personnes et 900 négociants sont au cœur du commerce de matières premières en Suisse – Statistique des négociants en matières premières. Communiqué de presse. Office fédéral de la statistique [en ligne]. 8 mars 2021. Disponible à l’adresse : https://www.bfs.admin.ch/asset/fr/16144835
[9] EGGERT, Nina, FERRO-LUZZI, Giovanni, OUYANG, Difei, 2017. Commodity Trading Monitoring Report.
[10] Ibid n° 4
[11] Ibid n°6
[12] Ordonnance du 11 novembre 2015 sur la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme (OBA ; RS 955.01) Etat du 1er août 2021
[13] Ibid n°2
[14] Money Laudering Reporting Office – Switzerland
[15] Ibid n°2
[16] Ibid n°2
[17] Code pénal suisse du 21décembre 1937, (CP ; RS 311.0). Etat le 1er juin 2022.
[18] Motion 22.3031. Rendre le négoce des matières premières plus responsable grâce à une autorité de surveillance indépendante. Mettre un frein à la corruption et au blanchiment d’argent. Le Parlement suisse, 28 février 2022. [en ligne]. Disponible à l’adresse : https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20223031
[19] Motion 22.3133. Commerce des matières premières. Pleine transparence pour éviter de répéter les erreurs que nous avons payées cher dans le secteur bancaire. Le Parlement suisse. 16 mars 2022. [en ligne]. Disponible à l’adresse : https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20223133
[20] Ibid n°2